Conceitos
Inovações na Governança Participativa
Inovação tornou-se uma ‘palavra da moda’ nos últimos anos. Desde pelo menos a década de 1980, no entanto, ela se tornou uma questão central tanto para os acadêmicos como para os formuladores de políticas públicas. Em várias cidades e países, inovações foram implementadas com vistas à melhoria contínua da formulação de políticas e à prestação de serviços públicos. Estas ‘inovações sociais’, ‘inovações políticas’, ou ‘inovações nos serviços públicos’ buscaram incialmente melhorar a eficiência e eficácia da administração pública e dos serviços públicos.
Com a evolução das inovações, o papel que a participação cidadã desempenha nelas também evoluiu. Inovações foram logo percebidas como relevantes não só para a gestão pública, mas também para a democracia. As demandas dos cidadãos e cidadãs por mais participação aumentaram nas últimas décadas juntamente com os sinais de desilusão política. A democracia representativa se viu desafiada pela baixa participação eleitoral, pela diminuição das taxas de filiação partidária, e por baixos níveis de confiança pública em suas principais instituições, como partidos, parlamentos e governos.
As reformas das instituições representativas não têm sido suficientes para impedir que a democracia seja diagnosticada como em crise, nem para evitar o descontentamento que leva cada vez mais cidadãs e cidadãos a tomarem as ruas em protesto. Para melhorar a democracia, a mudança institucional não pôde estar dissociada da participação cidadã. Aqueles dispostos a inovar, e não apenas a reformar, buscaram uma mudança mais contínua e profunda: envolver a cidadania e as organizações da sociedade civil no processo político, permitindo-lhes assumir um papel no ciclo de políticas públicas.
Em muitos países e cidades do mundo, mas especialmente na América Latina, governos e organizações da sociedade civil, assim como agências internacionais de desenvolvimento e entidades privadas comprometeram-se com a experimentação de novas formas de participação cidadã na política. Essas inovações democráticas procuram não apenas ampliar a participação cidadã, mas também melhorar a democracia.
A democracia é melhorada – ou aprofundada – não apenas porque a participação aumenta, mas porque os cidadãos se engajam nela e passam a fazer parte de processos que buscam tornar os governos mais responsivos e as instituições mais responsáveis, além de fortalecer o Estado de Direito e promover a igualdade socia e a inclusão política. A governança democrática na América Latina tem sido praticada como uma forma de governança participativa.
O conceito de inovações democráticas
As inovações democráticas são generalmente definidas pela literatura especializada como instituições desenhadas para aumentar a participação cidadã (Warren e Pearse 2008; Smith, 2009). Nesta perspectiva, é o objetivo de promover a participação cidadã o que qualifica um novo desenho institucional como uma inovação democrática. LATINNO entende as inovações democráticas em um sentido mais amplo, mas, ao mesmo tempo, com uma abordagem muito específica.
LATINNO presume que a participação cidadã não é apenas um fim, mas principalmente o meio das inovações democráticas, que podem assumir diferentes formas, como voto direto, a participação digital, a deliberação e a representação cidadã. Acreditamos que os fins das inovações democráticas são as muitas dimensões da qualidade da democracia, como accountability, responsividade, inclusão política, igualdade social e Estado de direito.
Definimos as inovações democráticas como instituições, mecanismos e processos cujos objetivos visam fortalecer pelo menos uma das cinco dimensões da qualidade da democracia através de um dos quatro meios de participação e que podem ter impacto no ciclo de políticas.
Isso significa que todos os casos do banco de dados do LATINNO devem cumprir pelo menos três condições: incluir participação cidadã como meio, perseguir um ou mais fins democráticos, e ter um desenho institucional capaz de impactar em pelo menos uma das etapas do ciclo de políticas: definição de agenda, formulação e tomada de decisão, implementação, e/ou avaliação.
Esta abordagem, que chamamos de pragmática (Pogrebinschi 2013), está no centro do Projeto LATINNO. Nossa pesquisa mostra que diferentes meios e fins são combinados de diferentes maneiras, e que tal experimentação é característica da democracia na América Latina, onde a participação cidadã evolui dentro do sistema representativo e sem competir com ele.
Abaixo apresentamos uma definição simplificada dos meios e fins das inovações democráticas, tal como são investigadas pelo LATINNO.
MEIOS
Deliberação
Todas as formas de interação nas quais participantes têm a oportunidade de expressar suas posições e ouvir a posição dos outros. A inovação democrática deliberativa é normalmente um desenho institucional que permite aos participantes mudar a sua posição inicial através de uma troca comunicativa. Quando realizada on-line, a deliberação requer um desenho que permita interação mútua (uma troca de pontos de vista e não apenas a manifestação isolada de demandas).
Voto Direto
Todos os meios comumente conhecidos como instrumentos de democracia direta, ou seja, referendo, plebiscito e iniciativa cidadã. Estes são considerados de forma ampla, a fim de incluir, por exemplo, a revogação de mandato e plebiscitos não vinculantes organizados por organizações da sociedade civil. Além disso, todas as formas de votação direta em que os cidadãos têm a oportunidade de votar em questões específicas (para além de candidatos em eleições) se enquadram nesta categoria. Esses meios incluem consultas aos cidadãos, sejam elas organizadas por governos ou por organizações da sociedade civil.
Participação Digital
Todas as formas de participação que envolvem tecnologia da informação e comunicação (TIC). Estes incluem, além de computadores conectados à internet, dispositivos móveis digitais (apps) ou analógicos (SMS) . A participação digital requer algum tipo de engajamento por parte do cidadão (muitas vezes combinados com formas de deliberação ou voto direto), e não apenas o acesso a dados abertos ou outras informações. A maneira como a frase esta colocada, parece somente incluir celulares e excluir computadores, por exemplo.
Representação Cidadã
Todas as formas de engajamento de cidadãos ou de organizações da sociedade civil, em que estes: a) têm assento em uma instância do governo ou lhes é atribuído um papel no processo político (que pode ou não envolver a tomada de decisão); ou b) são escolhidos ou autonomeados (em vez de eleitos) para agir em nome de outros cidadãos ou organizações, ou para representar interesses específicos (por exemplo, ambientais), grupos (por exemplo, minorias) ou localidades (por exemplo, bairros). Estes incluem uma ampla gama de formas não-eleitorais de representação, nas quais cidadãos ou organizações de sociedade civil atuam ou falam em nome dos demais, independentemente de terem sido autorizados para isso. Inovações democráticas que envolvem formas de representação cidadã também podem reproduzir internamente meios tradicionais de representação (eleições, delegação, voto).
FINS
Accountability
Todas as formas não eleitorais em que governos, instituições, administradores eleitos e representantes são obrigados a prestar contas de seus atos, ou seja, responder por suas ações e omissões. As inovações democráticas destinadas a melhorar accountability promovem atividades tão diversas como monitoramento de desempenho institucional, divulgação de informações públicas, sanção de funcionários públicos, e fiscalização da prestação de serviços públicos.
Responsividade
Formas de expressão das preferências políticas dos cidadãos, e sua correspondente consideração pelos governos. As inovações democráticas que visam ampliar a responsividade, proporcionam espaços ou mecanismos que permitem tanto aos cidadãos formularem e expressarem suas preferências, como aos governos tornarem-se mais cientes e levarem estas preferências em consideração.
Estado de Direito
Todas as formas de implementação de leis e direitos, abrangendo a segurança individual e pública, a prevenção e o controle da criminalidade, a contenção de potenciais abusos de poder do Estado, a administração independente da justiça, a resolução de conflitos, e o acesso à justiça. A garantia de direitos políticos e liberdades civis, bem como a proteção dos direitos humanos também incidem nesta categoria, a qual inclui também formas de elaboração de constituições e leis.
Inclusão Política
Todas as formas de reconhecimento e empoderamento de indivíduos, grupos e comunidades. Inovações democráticas destinadas a reforçar a inclusão política proporcionam espaços ou mecanismos para o envolvimento, engajamento e expressão daqueles que se sentem não representados, discriminados ou marginalizados.
Igualdade Social
Formas de melhoria das condições de vida, bem-estar e capacidades dos indivíduos, grupos e comunidades. Diferentes formas de combater a pobreza e a fome incidem nesta categoria. As inovações democráticas que visam melhorar a igualdade social proporcionam espaços ou mecanismos para a inclusão daqueles que se encontram em situação de desvantagem. Elas podem também lidar com políticas sociais, direitos econômicos e bens primários, bem com todas as formas possíveis de redistribuição.
Adaptado de Pogrebinschi, Thamy. (2016) "Comparando Sistemas Deliberativos: Uma análise de 12 países da América Latina".
Paper apresentado no Encontro Anual da Associação Americana de Ciência Política (APSA) 2016, na Filadélfia, e na Conferência Geral do Consórcio Europeu para Pesquisa Política (ECPR) 2016, em Praga.