Conceptos
Innovaciones en la Gobernanza Participativa
Innovación se ha convertido en una 'palabra de moda' en los últimos años. Al menos desde la década de 1980, sin embargo, se convirtió en un tema central tanto para los académicos como para los hacedores de políticas públicas. En varias ciudades y países, las innovaciones se implementaron en busca de una mejora continua en la formulación de políticas públicas o en la prestación de servicios públicos. Estas 'innovaciones sociales', 'innovaciones políticas' o 'innovaciones en servicios públicos' al principio se orientaron a mejorar la eficiencia y eficacia de la administración y los servicios públicos.
Con el desarrollo de las innovaciones, el papel de la participación ciudadana en ellas evolucionó también. Las innovaciones se convirtieron pronto importantes no solo para la gestión pública, sino también para la democracia. Las demandas de ciudadanos y ciudadanas por mayor participación aumentaron en las últimas décadas a la par de las señales de desilusión política. La democracia representativa se vió desafiada por la baja participación electoral, la disminución de las tasas de afiliación a partidos políticos y los bajos niveles de confianza pública en sus principales instituciones, como partidos, parlamentos y gobiernos.
Las reformas de las instituciones representativas no han sido suficientes para impedir que se diagnostique la crisis de la democracia, ni para evitar que el descontento lleve cada vez más a ciudadanos a tomar las calles en protesta. Para mejorar la democracia, el cambio institucional no podía disociarse de la participación ciudadana. Aquellos dispuestos a innovar, y no solo a reformar, buscaron un cambio más continuo y profundo: involucrar a los ciudadanos y a las organizaciones de la sociedad civil en el proceso político, permitiéndoles asumir un papel en el ciclo de políticas públicas.
En muchos países y ciudades en el mundo, pero sobre todo en América Latina, gobiernos y organizaciones de la sociedad civil, así como agencias de desarrollo internacional y agentes privados, se han involucrado en la experimentación con nuevas formas de participación ciudadana en política. Estas innovaciones democráticas buscan no solo ampliar la participación ciudadana, sino también mejorar la democracia.
La democracia se mejora – o se profundiza – no solo porque la participación incrementa, sino porque los ciudadanos se comprometen con y forman parte de procesos que buscan, por ejemplo, hacer a los gobiernos más responsivos y las instituciones más responsables, además de fortalecer el Estado de Derecho y promover la igualdad social y la inclusión política. La gobernanza democrática en América Latina se ha practicado como una forma de gobernanza participativa.
El concepto de innovaciones democráticas
Las innovaciones democráticas son generalmente definidas por la literatura especializada como instituciones diseñadas para fomentar la participación ciudadana (Warren y Pearse 2008; Smith, 2009). Desde esta visión, es el fin específico de promover la participación ciudadana lo que califica a un nuevo diseño institucional como innovación democrática. LATINNO entiende las innovaciones en un sentido más amplio, pero al mismo tiempo con una perspectiva muy específica
LATINNO entiende que la participación ciudadana no es apenas el fin, sino principalmente el medio de las innovaciones democráticas, que pueden asumir diferentes formas, como el voto direto, la participación digital, la deliberación y la representación ciudadana. Consideramos que los fines de las innovaciones son las diversas dimensiones de la calidad de la democracia, como la rendición de cuentas, la responsividad, la inclusión política, la igualdad social y el Estado de Derecho.
Definimos las innovaciones democráticas como instituciones, mecanismos y processos cuyos objetivos aspiran a fortalecer al menos una de las cinco dimensiones de la calidad de la democracia a través de alguno de los cuatro medios de participación, y que tienen impacto en el ciclo de políticas públicas.
Esto significa que todos los casos de la base de datos de LATINNO deben cumplir con tres condiciones: incluir particiación ciudana a través de uno o más medios, perseguir uno o más fines democráticos, y tener un diseño institucional capaz de impactar en al menos una de las etapas del ciclo de políticas públicas: definición de agenda, formulación y toma de decisiones, implementación, y/o evaluación.
Este enfoque, que llamamos pragmático (Pogrebinschi 2013), es el núcleo del proyecto LATINNO. Nuestra investigación muestra que los diferentes medios y fines se combinan de diferentes maneras, y que tal experimentación es característica de la democracia en América Latina, donde la participación ciudadana evoluciona dentro del sistema representativo sin competir con el mismo.
Debajo presentamos una definición simplificada de los medios y fines de las innovaciones democráticas, tal como son investigadas en LATINNO.
MEDIOS
Deliberación
Todas las formas de interacción en la que los participantes tienen la oportunidad de expresar sus posiciones y escuchar la posición de los demás. Una innovación democrática deliberativa es, pues, por lo general un diseño institucional que permite a los participantes modificar su posición inicial a través de un intercambio comunicativo. Cuando se lleva a cabo en línea, la deliberación requiere un diseño que permita la interacción mutua (un intercambio de puntos de vista y no sólo la manifestación aislada de demandas).
Voto Directo
Todos los medios comúnmente conocidos como instrumentos de democracia directa, es decir, referéndum, plebiscito e iniciativa ciudadana. Estos son considerados en términos generales, a fin de incluir, por ejemplo, revocatoria de mandato y plebiscitos no vinculantes organizados por organizaciones de la sociedad civil. Asimismo, todas las formas de voto directo en las que los ciudadanos tienen la oportunidad de emitir su voto en temas específicos (más allá de las elecciones de candidatos) entran en esta categoría. Estos medios incluyen consultas a los ciudadanos, organizadas tanto por los gobiernos como por las organizaciones de la sociedad civil.
Participación Digital
Todas las formas de participación que involucran tecnología de información y comunicación (TIC). Estas incluyen dispositivos móviles, tanto digitales (apps), como analógico (SMS). La Participación Digital requiere algún tipo de involucramiento ciudadano (a menudo combinado con formas de deliberación o votación directa) y no simplemente el acceso abierto a los datos o la información.
Representación Ciudadana
Todas las formas de participación de los ciudadanos o las organizaciones de la sociedad civil en las que: a) tienen una función en un organismo gubernamental o se les asignan un papel en el proceso de políticas (que puede implicar o no la toma de decisiones); o b) son elegidos o auto-designados (en lugar de ser elegidos) para actuar en nombre de otros ciudadanos u organizaciones, o para representar los intereses específicos (por ejemplo, el medio ambiente) de grupos (por ejemplo, minorías) o localidades (por ejemplo, barrios). Estos medios incluyen una amplia gama de formas de representación no electoral, en las que ciudadanos u organizaciones de la sociedad civil actúan o hablan en nombre de los demás, independientemente de si han sido autorizados para ello. Las innovaciones democráticas que implican formas de representación ciudadana también pueden reproducir internamente los medios tradicionales de representación (elecciones, delegación, voto).
FINES
Rendición de Cuentas
Todas las formas no electorales de los gobiernos representativos, las instituciones, los funcionarios electos y los representantes obligados a rendir cuenta de sus actos, es decir, responsables por sus acciones y omisiones, y susceptibles de ser interpelados. Las innovaciones democráticas orientadas a mejorar las instancias de rendición de cuentas, pueden promover actividades tan diversas como el monitoreo del desempeño institucional, el divulgar información pública, la sanción de los agentes públicos y la supervisión de la prestación de servicios públicos.
Responsividad
Las formas en que los ciudadanos manifiestan señales respecto a sus preferencias políticas, y su correspondiente recepción por parte de los gobiernos. Las innovaciones democráticas que tienen como objetivo mejorar la capacidad de respuesta gubernamental a las demandas ciudadanas, proporcionan espacios o mecanismos que permiten a los ciudadanos formular y expresar sus preferencias, y a los gobiernos tomar conciencia de ellas y tenerlas en consideración.
Estado de Derecho
Todas las formas de exigibilidad de la ley y los derechos que abarcan, la seguridad individual y pública, la prevención y el control de la delincuencia, la restricción de los posibles abusos de poder por parte del Estado, la administración de justicia independiente, la resolución de conflictos y el acceso a la justicia. La garantía de los derechos políticos y las libertades civiles, como así también la protección de los derechos humanos, entran en esta categoría, en la cual incluye también formas de elaboración de constituciones y leyes.
Inclusión Política
Todas las formas de reconocimiento y empoderamiento de los individuos, grupos y comunidades. Las innovaciones democráticas encaminadas a mejorar la inclusión política, proporcionan espacios o mecanismos para la participación, el involucramiento y la expresión de preferencias de aquellos grupos de personas que se sienten poco representados, discriminados o marginados.
Igualdad Social
Formas de mejora de las condiciones de vida, el bienestar y las capacidades de los individuos, grupos y comunidades. Diferentes formas de combatir la pobreza y el hambre inciden en esta categoría. Las innovaciones democráticas que apuntan a mejorar la igualdad social brindan espacios o mecanismos para la inclusión de aquellos que están en una situación de desventaja. Estas pueden lidiar con políticas sociales, derechos económicos y bienes primarios, así como con todas las formas posibles de redistribución.
Adaptado de Pogrebinschi, Thamy. (2016) “Comparing Deliberative Systems: An Assessment of 12 Countries in Latin America".
Presentación para el Encuentro Anual 2016 de la Asociación Americana de Ciencia Política (American Political Science Association - APSA), Philadelphia, y para la Conferencia General 2016 del Consorcio Europeo para la Investigación Política (European Consortium for Political Research - ECPR), Praga.